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Derecho
a la Vivienda y al Hábitat
Nuestra propuesta de trabajo se fundamenta
en principios universales, por ello, reconocemos
plenamente que el derecho a la vivienda debe
entenderse como un derecho indivisible, relacionado
con el trabajo, la salud, la educación
y el hábitat. De acuerdo con el marco
internacional de los derechos humanos, el derecho
a la vivienda representa el derecho a vivir
en paz, con seguridad y dignidad en un lugar
adecuado.1
Asimismo, adoptamos el concepto de vivienda
adecuada, concibiéndola como aquella que cuenta
con seguridad en la tenencia, disponibilidad
de servicios, asequibilidad, habitabilidad, accesibilidad,
ubicación en un lugar adecuado y en un
contexto de adecuación cultural.
México ha suscrito compromisos internacionales
en el ámbito de la vivienda con la finalidad
de mejorar y ampliar la cobertura de atención
a la población que más lo necesita.
Nuestra propuesta se adhiere a estos compromisos
porque son parte sustantiva del objetivo de nuestra
política habitacional. Por ello, se respetará y
promoverá el contenido del Artículo
25 de la Declaración Universal de los
Derechos Humanos de la Asamblea General de las
Naciones Unidas; así como el Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
de la UNESCO, que insta a los Estados a proporcionar
vivienda a precios económicos, particularmente
a los segmentos más pobres de la sociedad.
En estos acuerdos destaca el compromiso del
gobierno mexicano de “incrementar el monto de los
recursos federales destinados al apoyo de la
adquisición y mejoramiento de la vivienda,
ampliando su cobertura social” y también
a “impulsar que los subsidios sean homogéneos,
diseñados en función de las características
socioeconómicas del beneficiario y se
vinculen a programas de ahorro”.
Por supuesto, una base fundamental de la política
habitacional es la legislación mexicana
que reconoce al Estado como principal responsable
de garantizar una justa distribución de
los recursos, de generar los apoyos necesarios
y de convocar a la participación de los
diferentes actores para hacer viable el cumplimiento
del derecho a la vivienda. Nuestro principio
fundamental es concebir la política de
vivienda como una política de Estado.
1. Congruencia del Sector Habitacional con
el Desarrollo Urbano y el Ordenamiento del
Territorio
Los cambios del sistema nacional de ciudades
y la alta concentración demográfica
en un reducido número de metrópolis
son características singulares de la
radical transformación del territorio
nacional durante el último siglo. En
el siglo XX, México se distinguió por
su rápido crecimiento demográfico,
que lo ubicó como el undécimo
país más poblado del mundo y
al igual que la tendencia mundial -donde la
mitad de la población habita en ciudades-
el carácter urbano del país es
irreversible. En 1900, el 80% de la población
mexicana vivía en el medio rural. Un
siglo después, de los casi 100 millones
de habitantes, 61% de la población habita
en ciudades, mientras que el 39 % se ubica
en zonas rurales. En forma adicional, el modelo
de distribución territorial de la población
se ha modificado radicalmente, ahora se caracteriza
por su alta concentración, pues en el
año 2000, 52% de la población
urbana habitaba en 9 zonas metropolitanas con
población mayor a un millón de
habitantes; 17 metrópolis con población
de 500 mil a un millón de habitantes,
reúnen al 19% de la población
urbana; en 79 ciudades de 100 mil a 500 mil
habitantes se localizaba el 27% de la población
urbana y el 2% de ésta habitaba en el
resto de ciudades de menor tamaño.2
Una auténtica paradoja del modelo de
asentamiento humano en México es, que
las principales ciudades del país se
ubican en zonas geográficas que presentan
escasez de agua; y en las regiones que cuentan
con este recurso se presenta menor concentración
urbana. Aún así, las ciudades
y localidades semiurbanas y rurales ubicadas
en las regiones con abundancia de agua, no
cuentan con la infraestructura suficiente para
su distribución y desalojo.
Por su parte, el patrón de urbanización
en México se distingue por su expansión
continua y desordenada; la subutilización
del suelo urbano y su baja densidad; la ocupación
de tierra periférica no apta para el
desarrollo urbano; en situación de irregularidad
en la tenencia, por los asentamientos humanos
en topografías irregulares, con problemas
de accesibilidad y sin disponibilidad de servicios
básicos. Estas condiciones han mantenido
en situación de precariedad por periodos
de 20 a 30 años a la población
que ahí habita, pues sin la intervención
pública no ha sido posible mitigar los
riesgos físicos y reducir los plazos
de consolidación urbana de los asentamientos
humanos periféricos.
Frente a esta situación es indispensable
que la acción del Estado induzca nuevos
modalidades de desarrollo territorial mediante
la concurrencia y congruencia de políticas
y programas institucionales. En el sentido
anterior, se considera que la acción
habitacional se encuentra estrechamente ligada
a los procesos de urbanización en nuestras
ciudades y, con frecuencia, es determinante
en la definición de los patrones y tendencias
del crecimiento urbano, pues al menos el 60%
de la superficie urbana en las ciudades del
país se destina a usos habitacionales.
Por ello, es prioritario vincular y dar congruencia
a la acción pública de fomento
a la vivienda en cada ciudad, en un marco idóneo
de desarrollo urbano, desde las localidades
semiurbanas hasta las zonas metropolitanas.
A su vez, el desarrollo del sistema nacional
de ciudades debe conducirse bajo las directrices
de un ordenamiento del territorio nacional
con visión de largo plazo y orientación
hacia la sustentabilidad.
La importancia y magnitud de la acción
habitacional en México debe ser orientada
con la finalidad de atender una demanda social
impostergable con la mayor calidad posible,
pero también como un medio de hacer
ciudad y regenerar los entornos urbanos, con
particular atención sobre aquellos de
valor patrimonial. Asimismo, la promoción
habitacional debe ser un medio para optimizar
el uso de las infraestructuras y equipamientos
de las localidades, además de ser un
medio para ampliar y mejorar su cobertura.
Las acciones de vivienda deben ser parte fundamental
del ordenamiento territorial, para conducir
el desarrollo urbano, orientar el crecimiento
y, en su caso, corregirlo. Tanto en la ciudad
como en el campo, la promoción habitacional
debe desarrollarse bajo un principio de racionalidad
de uso y manejo de los recursos naturales y
construidos, sobre suelo con aptitud para la
urbanización, con el mayor abatimiento
de los niveles de riesgo y vulnerabilidad y
con una integración respetuosa al entorno
natural.
2.
Distribución Territorial de la Población
Nacional
El modelo de ocupación territorial en
México se distingue por su dualidad:
alta concentración demográfica
en una reducida porción del territorio
ocupada por ciudades, frente a una baja densidad
y amplia dispersión de las localidades
rurales y semiurbanas. Así, el 61% de
la población (59.4 millones de personas)
reside en 513 localidades mayores a 15 mil
habitantes (347 ciudades), donde se ubica el
63% del inventario nacional de vivienda. En
cambio, el patrón de dispersión
de asentamiento de la población rural
y semiurbana presenta 198,876 localidades donde
se concentra el 39% de la población
nacional y donde se ubica el 37% de las viviendas
del país.3
Cuadro 1. Población
y localidades rurales y urbanas, 2000
Fuente:
Con información del XII Censo
General de Población y Vivienda 2000,
INEGI. Excluye a las viviendas sin información
de ocupantes y a los refugios.
3.
El Sector Habitacional en el Territorio
Nacional
En el año 2000 el inventario nacional
señala la existencia de 21.5 millones
de viviendas particulares habitadas, de las
cuales, el 63% se encuentra en las localidades
de más de 15,000 habitantes. Igualmente
indica que el 68% de las 757 mil familias que
no cuentan con una vivienda, se ubica en localidades
urbanas. A lo que se agrega que el 60% de las
viviendas propias y el 89 % de las viviendas
en alquiler se encuentran en ciudades. En lo
que respecta a la calidad de la vivienda, del
total de viviendas construidas con materiales
de desechos, el 63% de las viviendas con este
tipo de materiales en muros y el 44% con las
mismas condiciones en techumbres, se encuentran
también en las ciudades.
Por su parte, una característica del
modelo de dispersión rural es la carencia
de infraestructura, por lo que el 91% de
las viviendas que no cuenta con servicios
de agua,
drenaje y electricidad se ubica en las localidades
rurales.
4.
Requerimientos de Vivienda en el Ámbito
Nacional
Para cuantificar los requerimientos de vivienda
es necesario apoyarse en los conceptos de
necesidades y rezago de vivienda. El rezago
habitacional
se compone del déficit de vivienda nueva,
así como de la vivienda que necesita
mejoramiento mediante su sustitución,
ampliación o reparación. Por
su parte, las necesidades de vivienda se generan
como producto del incremento demogrfico
que se refleja en la formación de hogares
y del deterioro natural que año con
año presenta el inventario de vivienda.
Al año 2000, se estimaba un rezago de
5.3 millones de viviendas, la mayor parte con
necesidad de mejoramiento (39%), otro segmento
importante con necesidad de sustitución
(47%) y una proporción menor destinada
a cubrir el déficit de hogares sin
vivienda (14%).
Cuadro 2. Rezagos
Fuente:
Estimación sobre la base de
información INEGI, 2000
La distribución del rezago habitacional
por tipo de localidad se concentra en el ámbito
rural con 52% del total nacional; mientras
que 48% está en las localidades consideradas
como urbanas. En la siguiente gráfica
pueden observarse los requerimientos por estado.
Gráfica 1. Rezago
de vivienda por entidad federativa
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Click
para ver imagen
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Fuente: Estimación sobre la base de
información INEGI, 2000.
5.
Problemática
La acción habitacional enfrenta problemas
que deben resolverse en forma previa o de manera
simultánea a la instrumentación
de la política nacional de vivienda.
Destacan por su importancia:
-
El patrón de urbanización en
México se distingue por su continua
expansión, subutilización y baja
densidad, ocupación de tierra periférica
no apta para el desarrollo urbano, sin servicios
básicos y situación de irregularidad
en la tenencia de la tierra, con plazos de
consolidación urbana de 20 a 30 años.
En relación con su importancia estratégica
para el desarrollo nacional, no se destinan
recursos significativos al ordenamiento
territorial.
La
intensa actividad de desarrollo habitacional
en las medianas y grandes ciudades del
país
ha generado una reactivación del
mercado inmobiliario con especulación
y un crecimiento urbano desordenado.
Se
intensificarán los requerimientos
de suelo urbano y urbanizable. Se estima
que en el año 2010, serán necesarias
23 mil 200 hectáreas para albergar
a los nuevos sectores de ciudad o nuevas
ciudades:
5 mil 800 hectáreas anuales.
No
hay reserva territorial suficiente y dos
terceras partes de la tierra que circunda
las ciudades es de propiedad social.
Se
encuentra sin atención la población
más vulnerable social y económicamente.
Los organismos nacionales han desplazado
sus recursos a la atención
de la población
con ingresos mayores a los 3 salarios
mínimos.
El
marco jurídico y administrativo vigente
en el ámbito federal y en
las entidades del país, no
facilita la promoción
pública de la vivienda de
interés
social. Incluso, la Ley Federal de
Vivienda no constituye un respaldo
en la ampliación
de las políticas en la materia.
Existen
problemas de coordinación institucional
entre los Onavis y las instituciones
vinculadas a la vivienda y al desarrollo
urbano en los
tres ámbitos de gobierno.
Es
necesario disminuir la deuda externa asociada
con el financiamiento para la vivienda
de interés
social. En el año 2000, el
Banco Interamericano de Desarrollo
extendió créditos
por 505 millones de dólares.
En el año
2004, el Banco Mundial otorgó préstamos
por 8 millones de dólares.
Además
tenemos los créditos contratados
con anterioridad y que aún
siguen vigentes, aproximadamente
456.8 millones de dólares.
En total esto representa 969.8 millones
de dólares.
La
dispersión de los asentamientos rurales
significa un reto para la atención
habitacional al considerar la disponibilidad
de servicios
y equipamiento.
Un reclamo frecuente
de los desarrolladores y de las entidades
financiadoras
se refiere al alto costo generado por los
largos tiempos
de gestión administrativa para obtener
permisos y licencias que brinden la factibilidad
técnica y normativa para la ejecución
de proyectos.
6.
Propuesta: Lineamientos Generales
6.1.
Premisas de la Política y del
Programa Nacional de Vivienda
-
Reconocimiento
de la vivienda como un derecho de todos en
el marco de la realización
del derecho al hábitat adecuado.
El
Estado debe actuar para garantizar la realización
de este derecho a las familias, que,
por su nivel de ingresos, no tienen la
capacidad de
resolver sus necesidades de vivienda.
La
vivienda debe ser articuladora en la conformación
de las estructuras urbanas y, en general,
en la conformación de los asentamientos
humanos.
La
producción de la vivienda debe contribuir
al desarrollo de la actividad económica
y a la generación de empleos.
Para
atender las necesidades de vivienda, en particular
de las familias de bajos
ingresos,
el Estado debe considerar las diversas
formas de producción y participación
de los diferentes actores que en ellas
intervienen.
6.2. Objetivos:
-
Lograr
que la acción del Estado contribuya
realmente a la realización del
derecho a la vivienda, principalmente
de las familias
de más bajos ingresos en todo
el país.
Convertir
la producción de vivienda
en un elemento fundamental para el ordenamiento
territorial nacional y el desarrollo
urbano de las ciudades, en los estados
y en los municipios.
Generar,
a través de la producción
de vivienda, un impacto importante en
el crecimiento de ramas de la economía
altamente generadoras de empleo.
6.3.
Metas
- Acciones: 500 mil anuales
- Empleos generados:
400 mil anuales
6.4.
Estrategias
1. Destinar un porcentaje significativo de
recursos públicos para la producción
de vivienda social
2. Aplicar una política nacional en
materia de ordenamiento territorial
3. Construir
un sistema nacional de producción
de vivienda
4. Garantizar
la atención de vivienda
en relación con los derechos laborales
de la trabajadores asalariados
5. Vinculación de las acciones de vivienda
con el ordenamiento territorial y la provisión
de servicios: instrumentación
de acciones de acuerdo con el tipo de
asentamiento
en
el que se localice la vivienda.
Ámbito urbano: acciones de vivienda con
amplia diversidad de programas de adquisición
de suelo y vivienda, vivienda terminada, mejoramiento,
redención de pasivos. Aplicación
del criterio de densificación
urbana.
- Ámbito rural:
acciones integrales que consideren la dificultad
de acceso
a la infraestructura, servicios y equipamiento.
6. Mejoramiento del entorno urbano y rural
-
La
acción habitacional debe vincularse
con el mejoramiento del entorno
urbano inmediato. Así, a través
de la acción
en vivienda, se promoverá el
mejoramiento de los barrios,
colonias y de las unidades
habitacionales.
En
el medio rural, la promoción de vivienda,
debe ser un medio para facilitar
el acceso a los servicios públicos,
la incorporación
de equipamiento básico
y disponibilidad de infraestructura.
En su caso, se promoverá la
incorporación de tecnología
alternativa que sustituya a la
infraestructura convencional
y permita una integración
respetuosa con el medio natural.
7. Intervención del Estado en la regulación
del mercado del suelo a través
de:
Programas
de Ordenamiento Territorial
Regulación
del valor del suelo
Programa
de recuperación de plusvalías
urbanas
Reducción
de cargas impositivas
- Modernización
de los sistemas catastrales
8. Adecuar
la estructura orgánica y
las reglas de operación
de los organismos
-
Garantizar atención
a familias de bajos ingresos
Verificación
documental y en campo de la necesidad real,
del tipo de demanda y condición
labora
Modernización
de sistemas de administración
de cartera y cobranza
Sistemas
integrales de información
-
Garantizar
proceso continuo desde la dictaminación
para el otorgamiento del financiamiento
hasta la escrituración o regularización,
en su caso
9. Vinculación de programas operativos
anuales en el ámbito urbano
-
Vincular los Programas
Operativos Anuales o multianuales en vivienda,
agua, drenaje, y
energía eléctrica,
principalmente.
- En
su caso, equipamiento urbano y otros servicios.
10. Normar
la gestión social organizada
de recursos públicos
11. Control
sobre el uso y ocupación
de las viviendas financiadas con recursos públicos
Adecuar la legislación, modificación
de contratos, verificación en campo
a través de otros programas,
etc.
12. Revolución
administrativa y fiscal
13. Programa
especial para la atención
de vivienda en zonas patrimoniales
e inmuebles catalogados
Notas
1 Las referencias de este apartado corresponden
a Sandoval, Georgina (2005): “Informe
Alternativo. 2005”, Casa y Ciudad,
A. C., Coalición Hábitat México,
Coalición Internacional del Hábitat,
documento preliminar.
2 Cifras del Programa Nacional de Desarrollo
Urbano y Ordenación del Territorio 2001-2005,
Secretaría de Desarrollo Social, 2001.
3 Con información del XII Censo General
de Población y Vivienda 2000, INEGI.
ANEXOS
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