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Garantizar la supervivencia y el cuidado
de las personas que no están en condiciones
de trabajar por su avanzada edad ha sido uno
de los cometidos más importantes de los
sistemas públicos de protección
social pública desde el siglo XIX. Es
más, en algunos países los primeros
beneficios sociales otorgados a los ciudadanos
fueron la pensión de vejez. En México
la pensión por vejez fue incluida desde
un inicio en los distintos esquemas de seguridad
social para los trabajadores del Estado y
del sector privado.
Todos los países desarrollados cuentan con sistemas de pensiones, estructurados
de distintas maneras, que garanticen por lo menos una pensión básica
a los adultos mayores. Asimismo siete países de América Latina
cuentan con una pensión no-contributiva para los adultos mayores. Y desde
luego el Gobierno del Distrito Federal.
Nuestra
Contradictoria Transición Demográfica
Actualmente la cuestión de la seguridad económica
de las y los adultos mayores se está convirtiendo
en un problema social de suma importancia en México
no sólo por razones éticas y de solidaridad
sino por un conjunto complejo de causas. Es, de esta
manera, un problema que concierne a un número
creciente de personas; en 2000 había en el
país 2.98 millones de personas con 70 años
o más, para el año 2005 este número
había crecido a 3.6 millones y en el año
2010 serán 4.4 millones, o sea en diez años
habrá un incremento de 1.4 millones. A ello
se añade el hecho de que sólo una minoría
recibe una pensión, por insuficiente que sea,
del IMSS o el ISSSTE; sólo un 30 por ciento
de los adultos mayores cuentan con una jubilación.
Las familias se encuentran,
simultáneamente,
con dificultades para atender a sus mayores por el
vertiginoso empobrecimiento que han sufrido; recordamos
que más del 50 por ciento de los hogares mexicanos
viven en la pobreza. A esto se agrega que las mujeres,
las cuidadoras de siempre, están incorporándose
al trabajo fuera de la casa por lo que les resulta
materialmente imposible cumplir esta tarea. Este
cambio estructural de la institución 'familia'
hace emerger un vacío que el Estado no está cubriendo
o siquiera proporcionado un mínimo de apoyo
para ayudar a las familias a solventar su situación.
Para la mayoría de ellas las soluciones del
mercado resultan además inalcanzables en vista
de sus bajos ingresos. Estamos así ante una
triple 'falla' de las fuentes del bienestar social –la
familia, el Estado y el mercado— que redunda
en la desprotección crítica de un grupo
numeroso de ciudadanos.
Este diagnóstico es compartido por prácticamente
todas las fuerzas políticas y por la ciudadanía.
Empero la explicación y el análisis
que se hace de la situación difieren en varios
aspectos. Generalmente se lea adscribe a la llamada
transición demográfica que implica,
entre otras cosas, el envejecimiento de la población
como resultado del incremento en la esperanza de
vida que aumentó en siete años entre
1980 y 2000; año en el cual fue de 75 años
y llegará a 78 años en 2010. Sin embargo,
la transición demográfica tiene otros
aspectos que son igualmente importantes. Así la
tasa de natalidad se está reduciendo, o sea,
hay menos nacimientos año con año.
Esto significa en números que la población
menor de 15 años disminuirá en cuatro
millones durante los próximos diez años
mientras que la población en edad productiva
aumentará en cerca de 12 millones de personas.
Contrario a lo que se cree, la actual dinámica
poblacional es, en principio, altamente favorable
en términos económicos y sociales ya
que la población dependiente, o sea los menores
de 15 años y mayores de 70 años, constituye
una parte decreciente de la población total
como se observa en el siguiente cuadro.
Composición
de la Población por
Edad e Índice de Dependencia,
México
2000 a 2030
En 2005 había 1.99 personas en edad productiva
por cada persona dependiente, en 2010 habrá 2.27,
en 2020 2.57 y en 2030 se estima que será 2.524
CONAPO 1999). Estos 'índices de dependencia'
hablan de condiciones óptimas para la construcción
de instituciones de protección social dado
que los potenciales contribuyentes a éstas
son muchos más que los que necesitan de sus
beneficios. El problema de México no es, entonces,
la 'transición demográfica' sino el
hecho de que la población en edad productiva,
o sea los contribuyentes potenciales, no llegan a
cumplir plenamente su papel por la falta de empleo
y por sus magros ingresos, que ambos son consustanciales
al modelo económico actual.
Estamos, de esta manera, ante un problema de
orden estructural ya que todos los sistemas
de protección
social, públicos, mixtos o privados, requieren
de recursos financieros para operar y éstos
sólo pueden ser aportados por las y los ciudadanos,
sea bajo la forma de impuestos, cuotas o primas.
La verdad de las cosas, nunca admitida por los promotores
de la economía neoliberal, es que su modelo
económico excluye la posibilidad de garantizar
la seguridad económica de todos los adultos
mayores, hoy y en el futuro. Esta aseveración
se fundamenta en la experiencia nacional e internacional
que coincide en demostrar que, aún en condiciones
de crecimiento económico rápido, persiste
la incapacidad de este tipo de economía de
crear suficiente empleo o, alternativamente,
genera empleo mal remunerado y sin prestaciones
sociales (Castel 1997; CEPAL 1996; Navarro
1998).
Hecha esta constatación, es preciso añadir
que la manera de abordar el problema de la protección
social de cara a las nuevas relaciones internacionales
no ha sido homogénea como frecuentemente se
supone. La política nacional cuenta aún
en un mundo globalizado (Hirst y Thompson 1996; Esping-Andersen
1999), o dicho de otro modo, el Estado nacional ‘despojado
de poder' es un mito que no resiste un examen objetivo
de los procesos realmente existentes en los países
concretos (Pierson 1997; Weiss 1998). Cuentan, y
mucho, las políticas que el Estado promueve
tanto en el terreno económico como en el social.
Incluso organismos como el Banco Mundial (1997) y
el Banco Interamericano de Desarrollo (Inter-American
Development Bank 1996), anteriormente tan partidarios
de la doctrina neoliberal y su Estado Mínimo,
están empezando a reivindicar el papel del
Estado como actor insustituible en los procesos de
desarrollo social y económico en un tardío
reconocimiento de la inoperancia del mercado como
organizador único de la sociedad.
El problema principal respecto a la protección
social de los adultos mayores en México es,
sin duda, la restringida cobertura de los sistemas
de pensiones y su dependencia de la relación
laboral formal. A ello se añade la ausencia
de programas orientadas a proveer servicios de cuidado
y apoyo a esta parte de la población. En este
sentido la sociedad mexicana no ha asumido una nueva
realidad que requiere de soluciones colectivas y
públicas. Ni las familias ni el mercado pueden
enfrentar exitosamente la creación de condiciones
seguras y dignas que permitan a los adultos mayores
disfrutar de sus últimos años de vida.
La reforma del IMSS de 1995 no atacó el problema
social que un sistema de pensiones debería
resolver. Es así porque no hay ningún
mecanismo para ampliar la cobertura poblacional de
jubilación. Antes al contrario, los nuevos
requisitos de cotización para jubilarse y
mantener el derecho a los servicios médicos
hacen suponer que una proporción menor de
los adultos mayores contarán con estos beneficios
y servicios. Tampoco da una respuesta específica
al problema del cuidado y apoyo a la creciente población
anciana, mostrando una ceguera total ante una
nueva realidad.
El Estado ha intervenido enérgicamente para
establecer un nuevo campo de negocios privados, imponiendo
una nueva legislación y comprometiendo múltiples
subsidios. Sin embargo, rehuye su responsabilidad
ante un problema que concierne directa o indirectamente
a la gran mayoría de la población.
Al actuar de esta manera contraviene valores sociales
y éticos arraigados en la sociedad. En la
cultura mexicana se respeta a los mayores y, a reserva
de que se demuestra lo contrario, no se considera éticamente
aceptable dejar a ellos en la miseria y el abandono.
La Alternativa:
Soluciones Públicas a Problemas
Sociales
Ante este panorama complejo cabe preguntar ¿existe
otra alternativa o estamos obligados a aceptar, en
nombre del pragmatismo realista, la tragedia de millones
y millones de ciudadanos y ciudadanas? La respuesta
es no. Hay otros caminos y son transitables. Son
utopías perfectamente factibles, fieles a
nuestros valores y compatibles con nuestro anhelo ético.
Es más, el conocimiento científico
y la experiencia acumulada aconsejan buscar en otra
dirección, siempre y cuando el propósito
sea resolver la problemática social de las
y los adultos mayores y no, como ocurre actualmente,
ampliar los negocios privados de los grupos
financieros.
Es impostergable abrir el debate sobre estas
alternativas no sólo por la urgencia de palear
la penuria de los viejos hoy, sino también
porque el correr del tiempo fortalece a los dueños
del nuevo sistema y debilita a la sociedad
frente a ellos.
La razón por sostener que los grandes problemas
sociales no se resuelven por el mercado no una profesión
de fe, sino basada en un enorme cúmulo de
evidencias empíricas sobre niveles de pobreza,
acceso a los servicios, acceso a los beneficios,
etcétera (Esping-Andersen 1999; Navarro 1997;
Rothstein 1994; Vergara 1997). Hay una amplísima
literatura científica que demuestra que las
políticas universalistas instrumentadas por
instituciones públicas tienen una eficacia
social mucho mayor que las políticas de mercado
complementadas por políticas selectivas de
asistencia social. Pero no sólo son más
eficaces en términos del cumplimiento de los
propósitos de bienestar social sino son al
mismo tiempo más eficientes en términos
económicos. El ejemplo más célebre
de los magros resultados sociales y los altos costos
de las políticas sociales (neo)liberales son
los EUA que tienen los porcentajes más altos
de pobreza entre los países desarrollados
con 19 por ciento contra 6.7 por ciento en Suecia;
dato que se reproduce respecto a los adultos mayores
con 19.6 contra 6.4 por ciento en Suecia (Navarro
1998; Esping-Andersen 1999). Parte de esta diferencia
se explica por las características del sistema
de pensiones ya que en Suecia el 78 por ciento de
los ingresos de los mayores de 65 proviene de la
seguridad social pública contra 37.5 por ciento
en los EUA (Esping-Andersen 1990).
Si el principal problema que enfrentamos es
la desprotección social de la mayoría
de los adultos mayores, la solución no puede
ser otra que la extensión de los beneficios
a todo este grupo. Es decir, tenemos que plantear
como punto de llegada el derecho ciudadano a una
pensión universal. Para sorpresa de muchos
sería posible hacerlo hoy sin alterar mayormente
las finanzas públicas. El costo para
la nación
de pagarles a todos los y las ciudadanos mayores
de 65 años una pensión de un salario
mínimo sería el 1.16 por ciento del
PIB anualmente, o sea, aproximadamente lo que en
la actualidad los ciudadanos estamos pagando como “costo
de transición” de la privatización
del actual sistema de pensiones del IMSS. Si se decidiera
dar una pensión de medio salario mínimo
a los mayores de 70 años el costo sería
el 0.38 por ciento del PIB. Para no alterar estos
porcentajes respecto a producto nacional se necesitaría
crecer alrededor del 4 por ciento anualmente
lo que es razonable.
Estos cálculos sirven para ejemplificar que
no estamos ante una alternativa posible, la actual,
y otras imposibles como sería la pensión
universal ciudadana sino que la opción depende
de cuales son las prioridades. Si se considera que
las finanzas del país aguantan el ‘costo
de transición’ también soportarían
la alternativa de la pensión universal. Lo
realmente asombroso es que hay un abismo de eficacia
social entre una y otra alternativa gastando lo mismo.
El actual sistema de pensiones permitirá,
en el mejor de los casos, asegurar una pensión
de aproximadamente un salario mínimo a una
cuarta parte de los adultos mayores mientras que
la pensión universal lo garantizaría
a todos. Por otra parte resulta claro que estamos
hablando de porcentajes del PIB que cabrían
perfectamente dentro de los márgenes de posibilidad
de un país con el desarrollo de México.
El Banco Mundial en su Informe de 1994, Envejecimiento
sin Crisis. Políticas para la Protección
de los Ancianos y la Promoción del Crecimiento,
plantea que un sistema integral de pensiones debe
contar con dos o tres pilares. El primero, considerado
indispensable, es justamente una pensión básica
universal pagado con recursos fiscales. El segundo
es la pensión contributiva, con pago bipartita
o tripartita, y cuyo monto es proporcional al pago
realizado. Es decir, corresponde a la jubilación
del IMSS o el ISSSTE en el caso de México.
El tercer pilar que propone el Banco Mundial es el
seguro privado de jubilación que existe en
algunos países pero que no es indispensable
para garantizar la seguridad económica de
los mayores.
Es en este contexto que se debe analizar la
propuesta de la Pensión Alimentaria de los
ciudadanos mayores de 70 años, un nuevo derecho
social que ya se ha creado en el Distrito Federal.
La
Pensión
Alimentaria en el Distrito Federal: un Nuevo
Derecho Social
El Programa de Apoyo Alimentario para los Adultos
Mayores de 70 años Residentes en el Distrito
Federal fue el primer nuevo programa social masivo
instrumentado por el gobierno de la capital. A finales
de febrero de 2001 se entregó este beneficio
a 150,000 personas residentes en las zonas de alta
y muy alta marginación y en octubre de 2002
tenía una cobertura universal que se va manteniendo
con la inscripción de nuevos beneficiarios
mes con mes. A finales de 2005 serán 385,000
adultos mayores que los cuentan con la pensión.
La pensión universal alimentaria fue elevada
a rango de Ley en noviembre de 2003 cuyo texto se
puede leer en el recuadro. Con ello se creó un
nuevo derecho social en la ciudad en cuanto es un
derecho de los ciudadanos y una obligación
del Estado. Con ello se amplió la ciudadanía
social, que es un elemento constitutivo de
la democracia.
Ley
que Establece el Derecho a la Pensión
Alimentaria para los Adultos Mayores de Setenta
Años,
Residentes en el Distrito Federal
Artículo 1.
Los adultos mayores de setenta
años, residentes en el Distrito Federal tiene
derecho a recibir una pensión diaria no menor
a la mitad del salario mínimo vigente en el
Distrito Federal.
Artículo 2.
El Jefe de Gobierno del Distrito
Federal deberá incluir en el proyecto de Presupuesto
de Egresos del Distrito Federal, la asignación
que garantice, efectivamente, el derecho a la pensión
alimentaria a todos los adultos mayores de setenta
años, residentes en el Distrito Federal.
Artículo 3.
La Asamblea Legislativa del Distrito
Federal deberá aprobar, en el Decreto de Presupuesto
anual, el monto suficiente para hacer efectivo el
derecho a la pensión alimentaria.
Artículo 4.
La forma como se hará valer
la pensión alimentaria, la verificación
de la residencia, la elaboración y actualización
permanente del padrón de beneficiarios y demás
requisitos y procedimientos necesarios para el ejercicio
del derecho establecido en esta Ley, se fijarán
en el Reglamento correspondiente.
Artículo 5.
Los servidores públicos,
responsables de la ejecución de esta Ley,
que no cumplan con la obligación de actuar
con apego a los principios de igualdad e imparcialidad,
incurrirán en falta grave y serán sancionados
conforme a los ordenamientos legales aplicables.
(Publicada en el Diario Oficial de la Federación
el 19 de noviembre, 2003).
El monto de la pensión es de medio salario
mínimo que corresponde al costo de la alimentación
de una persona y se ajusta anualmente con la inflación.
Esta cantidad se deposita mensualmente en una tarjeta
de débito con el cual se puede adquirir productos
en las principales tiendas de autoservicios
en el Distrito Federal.
Es de resaltar que es un beneficio que sólo
puede ser solicitado por el adulto mayor o un pariente
cercano con autorización del el o ella. Los únicos
requisitos para acceder a la pensión son residir
en el Distrito Federal y tener 70 años o más.
Cumplidos estos requisitos es una obligación
del servidor público autorizarla (ver texto
de la ley). Estos procedimientos han permitido combatir
las prácticas clientelares que son un obstáculo
a la equidad y justicia.
El impacto social, económico y sobre la autoestima
ha sido muy importante según las encuestas
de percepción que se levantan cada año.
Ha beneficiado particularmente a las mujeres (el
65 por ciento de los beneficiarios); ha mejorado
la alimentación e incrementado la variadad
de productos adqueridos; ha creado mayor seguridad
en los adultos mayores; les ha permitido ayudar
a su familia y; les ha permitido recuperar
su autoestima.
Esto significa que se han logrado los objetivos
que dieron origen a la pensión: dar un reconocimiento
de la sociedad a su papel en la construcción
del país; asumir como gobierno la obligación
de velar por el bienestar psico-social de los ancianos;
incrementar su ingreso y; lograr que los últimos
años de su vida sean más tranquilos
y felices.
Las
Características de la Pensión
Universal Alimentaria
El actual debate sobre las pensiones es bastante
confuso porque no se ha distinguido entre la
pensión no-contributiva (la pensión
universal alimentaria) y la pensión
contributiva (la del IMSS o el ISSSTE).
Respecto
a la primera debe subrayarse que tiene como
característica básica que se
paga con recursos fiscales. Es, por tanto,
distinta a una pensión contributiva
ya que su sustentabilidad financiera depende
de los ingresos del gobierno y no requiere
de un equilibrio entre los ingresos por contribuciones
y los egresos por el pago de las pensiones.
Esto quiere decir que no se requiere acumular
reservas actuariales para cubrir los compromisos
a futuro, conocidos como pasivo laboral, como
es el caso, por ejemplo, de la pensión
pagada por el ISSSTE o del IMSS antes de la
reforma de 1995.
El costo de la pensión alimentaria para
el erario público es, por tanto, función
directa del crecimiento de la población
beneficiada (en el caso que nos ocupa los mexicanos
de 70 o más años) y del comportamiento,
en nuestro caso, del salario mínimo.
Su sustentabilidad se visualiza mediante la
contrastación de la cantidad requerida
para la pensión con los ingresos estimados
del gobierno, que a su vez dependen de la capacidad
recaudatoria de éste y su política
de ingresos-egresos y la eficiencia de su política
de gasto. Por ello, los “cálculos
actuariales” para determinar el monto
del “pasivo laboral” que generaría
la pensión alimentaria universal carecen
de cualquier sustento lógico o técnico-científico.
Es en este contexto que adquiere gran importancia
la evolución de los Indices de Dependencia
expuestos en el cuadro arriba ya que demuestran
que México tienen un “bono demográfico” muy
considerable durante las próximas décadas
y puede sustentar el costo de una pensión
universal. Es decir, su sustentabilidad no
depende de las “reservas actuariales
acumuladas” sino de la evolución
de los ingresos fiscales y su administración
que a su vez depende del crecimiento económico,
la amplitud de la base fiscal (contribuyentes
morales y físicas), del nivel salarial
y de las ganancias, de la eficiencia del sistema
recaudatorio, las prioridades de gasto, entre
otros. Cualquier proyección sobre la
sustentabilidad de la pensión debe,
por tanto, incluir por lo menos estas variables.
Salta la vista que la intención de hacer
estas proyecciones para los próximos
50 años come es la práctica actuarial
tiene un margen de incertidumbre muy grande.
En este contexto cabe señalar que el actual gobierno del DF ha demostrado
una capacidad recaudatoria creciente, debido al combate a la corrupción
y a la voluntad ciudadana de cumplir sus obligaciones como contribuyentes,
así como la eficiencia en el gasto mediante las medidas de austeridad
republicana y combate a la corrupción. Es decir, es doblemente falso
que el GDF haya pagado la pensión alimentaria incrementando el endeudamiento.
Primero porque todo el presupuesto ha salido del Programa de Austeridad Republicana
y segundo porque su endeudamiento ha sido decreciente año con año.
La
Pensión Alimentaria en el Proyecto
Alternativo de Nación
La pensión alimentaria corresponde a
una nueva concepción sobre cómo
generar el bienestar que se combina con una
política activa de generación
de empleo y protección e incremento
del ingreso. Va acompañado de una política
social de reconstrucción de las instituciones
públicas de protección social
basada en el diagnóstico sobre cuales
son hoy y en el futuro mediato los principales
riesgos sociales que enfrentan los grupos mayoritarios
de la población.
Cualquier combate contra la desigualdad e iniquidad
en las condiciones de México pasa por
convertir en prioridad de la nación
la solución de los grandes problemas
sociales. Este es, en el sentido más
preciso, el interés general de la sociedad
por encima de la multitud de intereses particulares.
Una de las diferencias básicas entre
uno y otro proyecto de nación es precisamente
los criterios para establecer las prioridades
nacionales. Vale enfatizar que es falso que
la política social es sólo un
asunto pragmático y técnico como
sostienen los tecnócratas. Por el contrario,
su perfil es una definición sustantiva
de cualquier proyecto político va mucho
más allá de la aplicación
eficiencia de los recursos.
El derecho a la pensión alimentaria
significa que todo ciudadano y ciudadana inicialmente
de los 70 años, recibirá una
pensión de medio salario mínimo
haya o no hecho aportaciones a un fondo de
pensiones. La idea que sustenta esta política
es que, con poquísimas excepciones,
toda la gente, hombres y mujeres, han contribuido
a la sociedad independientemente de haber tenido
una relación laboral formal. El mejor
ejemplo son las mujeres que con su trabajo
garantizan tareas indispensables de reproducción
social sin costo alguno para la sociedad. Es
entonces de justicia elemental que la sociedad
les proporcione una seguridad económica
durante su vejez. Otro ejemplo importante son
los campesinos y jornaleros que, por cuestiones
ajenas a ellos, no están cubiertos por
el seguro social pero no pueden considerarse,
en absoluto, un grupo ocioso o improductivo.
Este derecho adquiere mayor peso en las condiciones
actuales del mercado de trabajo ya que es previsible
que una proporción importante de la
población económicamente activa
sea excluida de la posibilidad de tener un
empleo estable con seguro social como prestación
laboral. En este caso no es social y éticamente
admisible que los costos de los problemas estructurales
de la economía sean pagados por los
individuos que son las víctimas de esta
situación. Es, por otra parte, un hecho
que todos pagamos impuestos, aunque sólo
sea a través del IVA y que a todos los
mexicanos les corresponde una parte de los
impuestos sobre bienes nacionales como es,
por ejemplo, el petróleo. Es entonces
necesario desligar los beneficios sociales
de la relación laboral y tomar el presente
como la ocasión para universalizar el
acceso a la pensión.
La
Instrumentación de la Pensión
Alimentaria Universal
Las características de la pensión
alimentaria nacional son las mismas de la del
Distrito Federal: medio salario mínimo
indexado a la inflación con el único
requisito de tener 70 años o más.
Como el resto de los programas sociales tendría
como primera prioridad las zonas clasificadas
como de alta o muy alta marginación
pero su universalización no irá más
allá de tres años.
En vista de las condiciones distintas del territorio
nacional se va a trabajar con una clasificación
de:
- Zonas
urbanas
- Zonas semiurbanas
- Zonas
rurales
Para las zonas urbanas y semiurbanas se propone
un esquema similar al utilizado en la ciudad
de México, es decir, otorgar la pensión por medio
de una tarjeta electrónica y negociar con la empresa o empresas responsables
una mayor apertura de aceptación del plástico, de tal manera
que se reciba en otros establecimientos y no únicamente en tiendas
de autoservicio. Para las zonas rurales se propone la entrega de vales que
se
puedan canjear en establecimientos locales.
Para la promoción e inscripción al programa hay que precisar
cuales son las instancias públicas más adecuadas, con personal
de campo y de acceso más fácil para la gente (p.e. INAPAM, centros
DIF o planteles de educación básica o oficinas municipales).
En el momento de la inscripción el solicitante tendrá que presentar
original y copia de acta de nacimiento, o fe de bautismo, o credencial de elector,
o cualquier otro documento que certifique su edad. Además original y
copia de comprobante de domicilio. Como en el caso del D.F. se establecerán
los casos que pueden ser exentos de estos requisitos.
Se validará los listados de solicitudes e inscribir a los solicitantes
en un padrón y de acuerdo con el presupuesto se irán entregando
mensualmente las tarjetas o vales.
En el caso de las zonas rurales los vales se enviarían posfechados (para
protección) a la instancia responsable para ser entregados a los adultos
mayores o a los representantes que hayan nombrado voluntariamente ellos.
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